Cinco comentarios de la Universidad de los Andes a propuesta de reforma tributaria
La reforma debe solucionar un desequilibrio fiscal cultivado de tiempo atrás, agravado tanto por las necesidades de gasto público impuestas por la pandemia como por las dificultades para recaudar, también surgidas de ella. También debe dar progresividad a un sistema tributario que acentúa la desigualdad en lugar de mitigarla, así como balancear la carga de la tributación directa que hoy recae desproporcionadamente sobre las empresas en lugar de las personas de alta capacidad económica.
Y el Gobierno busca, con acierto, que también ayude a mitigar las mayores necesidades sociales que ha dejado la crisis de covid-19 y las deficiencias de nuestras redes de protección social que la pandemia dejó al desnudo. En lo estructural, además, resulta imposible desligar las reglas de juego tributarias de la alta informalidad laboral y empresarial y del bajísimo cubrimiento pensional.
La reforma, por tanto, debería ser integral. Es indispensable que la reforma traiga un incremento neto positivo del balance fiscal, tasado en “al menos” 1,5 % por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal en el comunicado de su más reciente reunión. Pero no habría justificación para un incremento de impuestos que siga financiando subsidios a quienes no lo necesitan y que no ayude a extender la protección social a quienes sí dependen de ella, pero no la tienen. Debe, entonces, robustecer las redes de protección, asegurar la focalización de los programas sociales en la población de bajos ingresos y garantizar un incremento significativo del recaudo tributario, bajo en comparación no solo con otros países, sino con las necesidades que la sociedad quiere solucionar.
Cinco comentarios sobre las ideas circuladas por el Gobierno:
1. La reforma recaudará más impuestos. Esto es indispensable porque las finanzas del Gobierno, tal y como están, sencillamente no son sostenibles, y lo serán aún menos al extender el programa de Ingreso Solidario incorporándolo a la renta mínima. Pero un incremento de impuestos siempre golpea el bolsillo de muchas personas, y en este caso lo hace en medio de una crisis económica inédita. No solo será fundamental que el Gobierno sepa comunicar lo indispensable de esta reforma para garantizar los positivos impactos sociales que los colombianos queremos, sino que los tiempos de implementación de los nuevos recaudos deberán estar acordes con los de la recuperación. En términos de sostenibilidad fiscal, esta reforma deberá traer la promesa creíble de sostenibilidad de largo plazo, en lugar de pretender cerrar la brecha fiscal de manera inmediata.
2. La reforma que tramitará el Gobierno planea un diseño progresivo del impuesto a la renta para personas jurídicas, con tarifas que comienzan en 24 % para empresas pequeñas hasta llegar a la tarifa máxima de 30 %, y una exención del 10 % para aquellas que usen factura electrónica. Queremos llamar a la precaución con el uso de los impuestos corporativos progresivos, pues pueden ser problemáticos en el largo plazo, y más bien implementar dicha progresividad a través de los impuestos a los dividendos. Por un lado, los impuestos corporativos terminan penalizando el éxito empresarial: las mejores empresas pagan más. Así, los impuestos progresivos a las empresas se convierten en un desincentivo al crecimiento y el éxito empresarial. Por otro lado, buscando no superar umbrales que los hagan pagar mayores tarifas, las empresas podrían buscar estructuras corporativas que dividan las empresas en varias ramas o podrían evitar fusiones y adquisiciones que habrían redundado en mejoras de productividad.
3. La reforma propondrá, al parecer, ampliar la base de productos que pagan IVA, compensando por su pago a los hogares de menores ingresos. Cualquier ajuste tributario que recaude los recursos necesarios requiere incrementos en la base del IVA, pues ningún otro tributo tiene la misma capacidad de recaudo. En adición, aunque la existencia de tarifas diferenciales o exenciones de IVA para bienes básicos buscan proteger a los hogares más pobres, que dedican una altísima proporción de su ingreso a estos bienes, la mayor parte del recaudo que se pierde por este concepto proviene de los hogares de ingresos altos, cuyo nivel total de gasto y propensión a comprar en establecimientos formales son mayores. Una reforma que logre compensar adecuadamente a los hogares de bajos ingresos, pero obtener el recaudo de los de altos ingresos es ideal. La última reforma tributaria aumentó el IVA para algunos productos de la canasta familiar, devolviendo $76.000 pesos bimestrales a algunos hogares de bajos ingresos. Con la pandemia, el Gobierno aceleró esa implementación y mostró que era posible dicha devolución. Sin embargo, en 2020 esta transferencia fue realizada solamente a un millón de hogares, mientras que los hogares pobres se estiman en cerca de 4 millones, y si se añaden los vulnerables se llegaría a 7 millones. Sin duda, de aumentarse el IVA deberá acompañarse de una política mucho más agresiva de devolución que garantice al menos la cobertura de todos los hogares en situación de pobreza.
4. El gobierno ha optado en su propuesta por un impuesto al patrimonio de las personas naturales permanente, deducible del impuesto de renta. En las propuestas que han circulado no queda claro si el impuesto es marginal. Debería serlo: por ejemplo, si el umbral es de 3000 millones, solo los recursos por encima de ese umbral deben ser gravados. Eso reduce los incentivos al sub-reporte y lima la injusticia de gravar dos patrimonios muy similares (uno por encima y otro por debajo del umbral) de manera muy distinta. ¿Por qué es deducible de renta? ¿Y para qué sirve poner este impuesto si lo que entra al Gobierno por este lado se le quita por el otro? Un argumento a favor de esta figura es que guarda similitudes con el impuesto a la renta presuntiva y puede cargarse con más fuerza sobre capitales ociosos. Sin embargo, la Comisión de marras llamó la atención sobre tarifas altas que obligaban a volver algunos impuestos deducibles de otros, enmarañando el sistema. Mejor tener tarifas bajas, marginales y progresivas, pero sin posibilidad de deducciones. Los anuncios hechos a la fecha hablan de cobrarlo a partir de patrimonios de 5.000 millones o más. Esa cifra es muy alta. Combinado con tarifas que sean marginales, como se explicó anteriormente, se podría cobrar desde 3.000 millones.
5. Las pensiones actualmente no son gravadas. El Gobierno propone una reforma tímida: que tributen a partir de 7 millones. En nuestra opinión deberían tributar igual que cualquier otro ingreso laboral. La aplicación de dicho cambio, para no reducir de un tajo los ingresos de los pensionados, podría diferirse en el tiempo.
Por:
Grupo de Investigación en Macroeconomía de la Facultad de Economía Universidad de los Andes: Marcela Eslava, Marc Hofstetter, Andrés Zambrano, con comentarios de Andrés Álvarez, Óscar Becerra, Leopoldo Ferguson, Jimena Hurtado, Óscar Nupia, David Pérez, Jorge Tovar y Hernando Zuleta.
