Tierras y predial. ¿Poca imaginación tributaria?
Se ha vuelto ya una estrategia de uso frecuente el tener una misión internacional incluso para no hacerle caso, aunque tampoco es que aporten mucho. Esto fue lo que ocurrió con la Misión Internacional Tributaria, la misma que ni siquiera intentó ponernos en el camino de los promedios estilados en la OCDE. Y es que parece que la receta está clara y definida: La reforma, que se insiste en llamarla de “Solidaridad Sostenible”, se basará en el IVA y en la ampliación de las personas que deben declarar y pagar impuesto de renta, con estos dos mecanismos les da para recaudar los esperados $25 billones, lo demás irá quedando por fuera en medio del debate parlamentario.
Y es que esto de la solidaridad parece que tiene su explicación, aunque contraria al mensaje gubernamental. Se trata, como bien se ha estilado en el modelo de desarrollo vigente (que a todas luces es fallido, no solo por los nefastos resultados en materia de pobreza y desigualdad, de las tragedias humanas que han quedado en evidencia tras las crisis vigentes, sino por los cambios que ya se están presentando en las sociedades más avanzadas), de concebir el pago de impuestos como una intromisión del Estado en las decisiones privadas de los agentes, y de llevarlo, no a las empresas, sino a las familias quienes en principio son las propietarias de los factores de producción sean estos la tierra, la tecnología, el capital e incluso el trabajo. Las familias entonces deben acudir al pago de los impuestos necesarios para permitir el funcionamiento del Estado. No es solidaridad, tampoco es justicia tributaria, solo es dejar en las familias, sin distingo alguno, que ya de entrada son pobres, vulnerables o con riesgo de estarlo, la responsabilidad de los ingresos fiscales. Y no hay nada más sencillo para el recaudo tributario que el IVA o la renta, que se hacen directamente en la fuente.
Pero no se tocan los juegos, las ruletas empresariales, para que las mismas familias o agentes dueños de las empresas evadan o eludan sus responsabilidades. Se crean diferentes figuras jurídicas para que los pagos vayan quedando diluidos en el laberinto de exenciones y descuentos que permite el Estatuto tributario. Y hay otras formas de capital que ni siquiera se mencionan, es como si no existieran: la tierra, la propiedad sea urbana o rural es el mejor ejemplo de ello.
Tanto Jorge Iván González, Salomón Kalmanovitz y Mauricio Cabrera, entre otros analistas, han insistido en la necesidad de contemplar y revisar al alza el impuesto a las transacciones de finca raíz. Hablando de misiones, estas han dejado a un lado la gestión de los ingresos locales por vía catastral, predial e incluso de plusvalías, aun cuando lo que tenemos dista lo suficiente de los promedios internacionales no solo de la OCDE sino de la Región.
En realidad, el país no sabe que tierras tiene ni de quien son. El tema del catastro multipropósito avanza, pero muy poco: al 1 de enero de 2021 se tenía, de acuerdo con el IGAC, el 15.7% de las hectáreas del país, explicadas fundamentalmente en las grandes ciudades y áreas metropolitanas como Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Soacha. La meta es tener al 2022 el 60% y al año 2025 el 100% del país actualizado catastralmente. Se debe recordar que el 15% del territorio nacional está considerado como urbano; es decir, lo avanzado hasta ahora no incluye lo que verdaderamente debe ser objeto de tributación, porque de una u otra forma son las grandes ciudades las que han logrado un cobro del predial acorde con las normas e incluso los mercados.
La tierra es tal vez el factor de mayor complejidad en la historia de este convulsionado país. Vista como capital, es una figura de concentración de la riqueza, así como de control económico y político territorial. Su propiedad, al menos su posesión e incluso su despojo, caracteriza los momentos de mayor violencia en ciertas regiones, sea por proyectos minero energéticos, por obras de infraestructura, por producciones específicas o sencillamente como instrumento de poder. Y es que el afán de su posesión radica precisamente en su escasa, por no decir nula, tributación. Es decir, se pagan pocos impuestos por el capital que representa e incluso por la producción, cuando por la escala a ello hubiere lugar.
La concentración de la tierra en Colombia es supremamente alta. En efecto, el índice de Gini para la propiedad de la tierra es de 0.92. De acuerdo con el Censo Agropecuario, el 13% de los propietarios disponen de 77% de la tierra y solo el 3,6% de estos tiene el 30% de la tierra. Caso contrario sucede con las economías campesinas: El 80% de los pequeños productores no alcanza a tener una porción mínima es decir una Unidad Agrícola Familiar. Los predios caracterizados como de pequeña propiedad solo alcanzan a representar el 3.6% de la tierra. En cuanto a la producción, el 38.7% está dedicada a las actividades agropecuarias, pero solo para la producción agrícola es el 7.7% que representa a 8.6 millones de hectáreas de los 111.5 millones de hectárea con las que cuenta el país.
Los entes municipales son los encargados entonces de definir, de acuerdo con el catastro, las bases tarifarias para el impuesto predial, que deben oscilar por la Ley 1607 del 2012 entre el 5 y el 16 por mil. La Ley también permite ampliarlas de manera excepcional entre el 12 al 33 por mil, para predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados. Para los bienes inmuebles urbanos, con destino económico habitacional, o rural, con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3, cuyo precio sea inferior a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes, se podrán aplicar tarifas entre el 1 y el 16 por mil. Actualmente, el 4.8% de los municipios colombianos tienes categoría de especial (5), 1 y 2 (48), es decir, cuentan con capacidad institucional para incidir con relativa decisión sobre el cobro del impuesto; los demás, concentrados en las categorías 5 y 6 (1.005 municipios) no cuentan con un andamiaje institucional para poder realizar la debida gestión territorial del impuesto. En la mayoría de los municipios colombianos son los dueños de las tierras o incluso los actores armados quienes toman las decisiones al respecto. Esto requiere de un acompañamiento y una presencia de los niveles territoriales (siguiendo los principios de subsidiaridad, complementariedad y concurrencia), el fortalecimiento de la descentralización pasa también por los temas fiscales.
Kalmanovitz dice que “El procedimiento más sencillo de evitar impuestos en Colombia es legal: consiste en comprar tierra”. También Marañas, un divertido personaje callejero antioqueño de finales del siglo XIX, cuando le preguntaban cuál era la fórmula para volverse rico respondía: “comprar mangas [lotes – tierras] y sentarse a aguantar hambre”. Don Pepe Sierra decía también que tener tierras para que se valorizaran y venderlas después era el mejor negocio posible. Estas son entonces las razones históricas para acumular tierras, también son los argumentos que las élites han tenido para acumular tierras urbanas, tierras rurales y dejar que se valoricen, pero no pagar impuesto por ellas, sin necesidad de ponerlas a producir. De esta manera este país es un paraíso … fiscal, se tiene riquezas en propiedades rurales y en bienes raíces, si se pagan impuestos es poco, pero con valorizaciones futuras, la rentabilidad es superior y la plusvalía generada por el esfuerzo del país se apropia de manera individual.
Así que en el impuesto predial hay un camino primero para tributar sobre el capital, segundo para promocionar la producción agrícola e incluso con ello defender a las economías campesinas. También los impuestos a las transacciones inmobiliarias y las tasas de plusvalía deben ser instrumentos de redistribución de la riqueza, pero parece que a los hacedores de política tributaria les viene mejor las medidas rápidas y fáciles, que no atenten contra los intereses creados, aunque si conduzcan a generar mayor hambre y desigualdad.
Jaime Alberto Rendón Acevedo. Director Centro de Estudios e Investigaciones Rurales. Universidad de La Salle
Foto tomada de: Semana Rural